达州市城乡养老保险一体化建设的思考

发布时间： 2013-09-10 16:48:05   浏览量：

     【摘  要】  城乡分割二元体制下，机关事业单位工作人员、企业职工、城乡居民分别实行不同的社会养老保险制度，其筹资渠道、待遇水平、服务平台等方面均存在较大差异，制度“碎片”和不公平性日益凸显。为推进统筹城乡一体化建设，体现公平合理，必须打破户籍、职业、地域等因素限制，建立“统一制度，多种档次、衔接通畅”的城乡养老保险一体化制度。

【关键词】  城乡一体化  养老保险  思考

城乡养老保险一体化，是指对所有城乡居民实行统一的社会养老保险制度，此条件下,户籍制度和工作单位性质不再作为社会养老保险准入的标准。建立城乡养老保险一体化制度，就能打破城乡分割的二元保障体制，让所有的人，无论是居住在城市还是农村，都能享有社会养老保险的权利。目前，我市养老保险体系包括机关事业单位养老保险、城镇企业职工养老保险、新型农村和城镇居民社会养老保险（以下分别简称机保、社保和城乡居保）。由于历史的原因，城乡经济二元制结构导致三类养老保险制度在筹资缴费、待遇领取、平台建设等方面存在较大差异，转移接续亦有诸多问题，其凸显的不公平性日益突出。为此，我们进行了专题调研，摸清了工作现状，分析了主要问题，提出了推进城乡养老保险一体化建设的措施和建议。

一、 达州市城乡养老保险体系建设现状

到2012年，我市已建成“一个体系，三种制度，多种档次”的社会养老保险体系，基本覆盖了全体城乡居民。

（一）机保

1．机构和队伍建设情况。市本级和七县（市、区）从1995年至2002年7月相继成立了经办机构（市本级、通川区、万源市1995年11月成立，开江县1996年6月成立，宣汉、渠县1997年1月成立，达县2002年3月成立，大竹县2002年7月启动工作），市本级为副县级，县（市、区）为副科级，均系财政全额拨款，参公管理事业单位。目前，除大竹、渠县和开江三个县由过去的单设经办机构合并外，其余4个县市区都单设了机关事业单位社会保险局，全市单设机构在职职工113人。

2．工作开展情况。机保为县级统筹，统筹对象为辖区机关事业单位职工及离退休人员。截止2012年底，全市3200个机关事业单位，共有参保人员152500人（其中在职人员115019人，离退休人员37481人），征收基金98000万元，发放92000万元，基金滚存积累46000万元。领取退休金人员平均待遇为2000元/月以上。

（二）社保

1．机构和队伍建设情况。我市社保经办机构建于1985年，市本级为副县级，县（市、区）为副科级，均系财政全额拨款，参公管理事业单位。全市社保机构编制255人，实有人数287人。

2．工作开展情况。社保为市级统筹、省级调剂，统筹对象为企业职工及离退休（职）人员、城镇个体工商户及从业人员、机关事业单位劳动合同制工人。截止2012年底，覆盖551244人，其中参保缴费人数297744人（含失地农民16879人），2012年征收基金227688万元，发放养老金 361729万元。基金累计结余231871万元。领取养老金人员平均待遇为1433元/月。

（三）城乡居保

1．机构和队伍建设情况。我市7个县（市、区）农保经办机构成立于1996年，除大竹县属事业单位外，其余均为参公管理事业单位，现有在编人员134人。农保启动当时为县级统筹，统筹对象为16周岁以上（在校学生除外），未参加社保的农民。2009年宣汉县成为国家新农保首批试点县；2010年万源市成为第二批试点县；2011年开江县、大竹县成为新农保扩大试点县，开江县、大竹县、万源市成为城居保试点县。2012年，通川区、渠县、达县城乡居保制度全面启动，实现了城乡居保全覆盖。

2．工作开展情况。城乡居保为省级统筹。截至2012年底，全市覆盖232.59万人（其中农民228.21万人，城镇居民4.38万人）,参保率为81 %。去年征收基金19556万元，发放基础养老金42945万元。领取养老金人员平均待遇为58元/月。

二、 城乡养老保险一体化建设中存在的问题及原因

我市现行的机保、社保、城乡居保三种制度，其筹资水平、待遇标准、平台建设等方面存在较大差异。其中，机保统筹对象享受的服务水平最高，社保统筹对象服务水平较高，体制也较完善。城乡居保统筹对象享受的保障最低，初始享受待遇年龄最高（男女都需60岁周岁才能享受）。

（一）基金筹集标准的差异。目前，我市机保缴费标准为:单位部分为职工工资总额的23%，个人部分为工资总额的4%，个人平均年缴费约800元；社保缴费标准为：单位按全部职工缴费工资总和作为缴费基数，缴费比例为20%，职工个人按本人上月工资作为缴费基数，缴费比例为8%，个人平均年缴费约为1820元。个体参保按缴费工资（上一年省平工资）的20%缴纳，个体参保平均年缴费约为4550元；城乡居保缴费标准为：个人缴费为100至3000元13个档位，国家每年给参保缴费人员补贴30-70元／人.年，个人平均年缴费约为150元。由此可见，城乡居民养老保险缴费最低，机保缴费较高，社保缴费额最高。

（二）待遇水平的差异。目前，我市机保待遇平均为33360元/年.人（含生活补贴），社保待遇平均为17196元/年.人，城乡居保待遇平均为696元/年.人。综合基金筹集标准和待遇水平看，机保缴费最低、领取待遇却最高，城乡居保缴费水平低、待遇领取最低。而社保缴费水平高，领取的待遇仍相对较低，虽然国家从2005年以来连续9年调整社保待遇，但与机保相比，待遇水平仍存在一定差距。

（三）抗风险能力的差异。机保统筹层次低，抗风险能力弱。随着人口老龄化的逐步加深，我市机关事业单位离退休人员逐年增加，截止2012年底，全市共有37000余名离退休人员，而机保基金账户余额仅为46000万元（按正常基金储备至少为三个月的离退休人员发放所需，即为7000万元），我市个别县离退休人员的养老金发放已经陷入危机，主要原因为统筹层次低，基金结余少，老龄化进程加快，导致抗风险能力差。

（四）经办力量和建设水平的差异。社会保险工作面宽量大，保障力量急需加强。一是乡镇社保工作人员缺乏，特别是乡镇目前没有专门经办机构，工作人员只有1-2名，力量相当薄弱。全市现有658名乡镇经办人员，其中专职291名，兼职367名，远远不能满足工作需要。二是社保经办机构办公经费紧缺。各级社保经办机构都无收费职能，在办理业务过程中，需耗费大量人力物力，但各项经费均未纳入财政预算，导致办公经费十分紧缺。三是社会保险信息化建设进展缓慢。为实现各险种数据整合，全面贯通，实时动态了解各险种工作情况，急需加快“金保工程”建设进程，实现养老保障一卡通。目前我市只有社保与各县（市、区）实现了网络互联互通。

三、 加快推进城乡养老保险一体化建设的现实需要

推进城乡养老保险一体化，目的是建立统筹城乡协调发展的推进机制，实质是消除城乡二元结构，加速城乡融合，使城乡共享改革发展成果。

（一）有利于推进城乡经济发展一体化建设。随着我市城乡建设一体化的整体推进，加快实现城乡经济社会发展大融合是摆在我们面前的重大课题。在此过程中，使全体城乡居民得到公平合理的养老保险等基本公共服务是实现社会和谐稳定的核心条件。

农民工在城镇居民和农村居民之间起到桥梁的作用，他们具有城市—农村两栖性。因此，农民工养老地点的选择对于养老保险制度的设计与选择具有重要的影响。为了防止由于在城乡之间流动而造成养老保险权益的中断或者损失，建立城乡统一的社会养老保险制度，促进社会养老保险制度城乡一体化是相当有必要的。在当今社会，新生代农民工，在所有外出打工的农民中占到近八成，相对来说，他们对农业、农村、土地、农民等不是那么熟悉。更重要的是，他们渴望融入城市，重视养老保险。建立符合农民工特点的养老保险体系是农民工实现市民化最重要的制度保障和政策选择。由调研数据可知，一部分农民工要选择返乡养老。因此，为农民工提供养老保险的同时，必须提供城乡养老保险的衔接机制。

（二）有利于体现公正合理。目前城乡养老制度存在很大的差别，不同群体退休后的待遇和退休年龄悬殊，这不仅无助于体现公平公正，还在相当程度上妨碍了不同职业、群体之间的人员流动，不能有效发挥养老保险的社会互济功能，将严重制约和谐社会的建设。

   （三）有利于发挥政府主导作用。城乡养老保险一体化中的非就业年龄段群体、困难特殊群体和低收人群体的养老保险是一体化建设的关键。养老保险一体化不是各险种基金之间的相互挤占，而是需要财政的投入。既需要加大公共财政在城乡养老保险一体化建设中的投入比重，也需要建立统一的制度。

 (四)有利于缓解保险基金压力。建立城乡居民统一标准的养老保险制度，可以充分调动社会各阶层的创新、创业、创造热情，维护其合法权益，使其老有所养、病有所医，对促进发展、构建和谐、稳定社会具有重大的现实意义。

四、 加快推进城乡养老保险一体化的对策措施

建立以社会公正为基础的城乡一体化养老保险体系，需要我们采取行之有效的措施。

（一）建立城乡统一的户籍制度。严格强化户籍管理基础性工作，建立城乡统一的户口登记制度，打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构。积极调整户口迁移政策，逐步放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动。要加快户籍管理立法步伐。加快人口信息计算机管理系统建设步伐，提高户籍管理科技含量。加快推进户籍制度的改革，在按照实际居住地登记户口的基础上，实行城乡户口登记管理一体化。全面取消农业、非农业户口制度，实现全国居民统一户籍管理制度，为人口自由流动提供基本保障，为养老保险政策统一扫清障碍。

（二）加快推进经济社会城乡一体化建设。要实现经济社会城乡一体化，就得统筹城乡的发展规划和布局，把城乡作为一个整体来通盘考虑。以前，我国的实践是城乡各自发展，其结果是城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设散乱无序，城乡差距越来越大。这种状况不仅使广大农村居民的生活水平提升较慢，而且使城市的发展特别是经济发展的后劲不足，最终将制约整个国民经济增长。因此，要按照城乡发展规划一体化的要求，统一制定土地利用规划，将城乡作为一个有机整体，统一规划，建立基本农田保护区、工业园区、休闲娱乐区、商贸区等等。使得城乡发展在统一的基础上相互衔接，相互促进。只有在城乡经济社会实现高度融合的状态下，才能为城乡养老保障的一体化建设提供坚实的社会保证。

（三）实现城乡统一的财政分配制度。健全我国收入再分配体制，加大对低收入阶层和中等收入阶层的转移支付力度和覆盖面。市场经济所要求的收入再分配应该是覆盖全社会的，不应对任何社会阶层有收入再分配上的“歧视”现象。所以，我国的转移支付范围应比目前有所扩大，应该实行城乡统一的财政分配。从宏观经济的角度看，这对于启动我国农村消费需求和进一步扩大城镇消费需求，也具有重要的积极作用。只有在大幅度缩小城乡经济发展差距的条件下，才能逐步实现城乡养老保险一体化。

（四）分步实施城乡养老保险一体化建设

1.建立养老保险国家级统筹制度。目前，各种养老保险分别属于省级、市级统筹，导致各个地区缴费标准、待遇水平不一，也使得养老保险的转移困难重重，养老保险基金无法实现有效融合，无法发挥基金的调节保障作用。因此，出现了部分地区基金结余过大，部分地区基金有缺口的现象。只有建立养老保险国家级统筹制度，才能使社保制度与城乡居保制度之间建立合理的衔接机制，满足城乡之间劳动力的自由流动和资源的有效配置，为建立全国统一的社会养老保险模式奠定基础。由国家实施划拨国有资产或财政拨付的方式建立全国统一的养老保险统筹基金，基金着重对于欠发达地区的养老保险实施调剂和补贴，消除地方的养老保险基金支付赤字。

2.建立统一的养老保险制度。将所有群体纳入到统一的制度中参保，通过在制度内实行不同的缴费标准，各社会群体选择不同的缴费标准，根据缴费差别实现待遇差别。这种思路的优点是制度简单统一，便于经办，便于建立统一的信息系统，避免制度的碎片化。目前，全国社保运行机制基本成熟，基本做到了机会公平、过程公平，缩小了结果的不公平。因此，城乡养老保险一体化建设应以社保制度为核心，将现行的机保、社保、城乡居保整合成一种养老制度、两种参保方式、不同缴费标准和资金来源的新模式。一种制度：以现行社保为框架。两种参保方式：以单位方式集体参保的，缴费工资与费率按统筹地区有关规定执行，不分单位性质和城乡区域。以个人方式参保，要设计不同层次的缴费标准和财政补贴标准。

3.推进机保和社保并轨工作。目前存在的机保、社保需为推进城乡养老保险一体化工作做进一步改革。机保个人缴费水平过低，待遇享受最高的现象一直被视为养老保险的不公正体现。建议，适当提高机保的个人缴费比例，同时相对降低单位缴费比例，逐步实现与城镇企业职工养老保险的对接。

4.实施城乡居保与社保制度融合工作。城乡居保在全面覆盖的基础上，应逐步提高国家、省、市、县及集体补助标准，设计与社保相对应的筹资模式，逐步提高养老保险待遇水平。同时，可探索实施“土地换养老保障”政策，除被征地农民按规定参加社保外，其余未涉及征地的农村地区，应在“土地确权”的基础上，实施“土地换养老保障”政策，即：退出农村土地承包经营权享受政府社保补贴政策。在经济基础较好的地区，鼓励和扶持自愿放弃土地承包经营权的农民进入城镇或新农村聚居区定居，这部分人可按照《征地农转非人员社会保险办法》的规定参加社会保险，享受社会保险待遇外，继续保留农村集体经济组织成员的身份享受集体经济补助；至于进入城镇自主创业、兴办实体或从事非农产业的农民，在就业、子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等的政策；此外，农村中的鳏寡孤独的五保户及其他特困人员，由当地民政部门牵头，统一集中到福利院居住，其宅基地和承包地由村集体经济组织统一整理、集中流转经营，土地收益用于其生活保障及养老保险等；在经济基础较差的地区，由农民出让、出租集体建设用地使用权、承包地经营权，由政府或国有银行购买其土地使用权益，再统一由集体经济组织或个人使用，土地收益应纳入农村集体财产统一管理，其中三分之二的资金应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保险。

5.提高农村养老保险水平。针对区域发展不平衡、城乡居民收入差异大的实际情况,整合现行的新农村社会养老保险,对新农村养老保险给予更多补贴，逐步缩小其与城镇养老保险差距。

总之，城乡养老保险一体化建设是一项艰巨而复杂的工程，其具体操作需要在实践中不断总结经验，完善措施和制度，不断深化各项制度改革，最终建立“统一缴费标准、统一待遇标准、统一经办机构、统一操作、统一管理”的 “三保合一”的养老保险模式。